來源：新京報    時間：2021-01-27

   在北京市十五屆人大四次會議上，《北京歷史文化名城保護條例（草案）》提請審議。

  相比于2005年版的保護條例，此次重新制定明顯擴大了保護范圍，對于歷史文化名城的保護不再限于中心城區，而擴大至全市范圍的古村落、古樹等。

  市“兩會”期間，記者采訪了多名代表、委員，其中不乏全程參與立法調研的專家代表。他們詳解了此次條例重新制定背后的考量，并提出修改意見。

  1 保什么

  保護范圍從老城擴展到全市

  “與2005年版保護條例相比，這次條例重新制定的一個很明顯的變化，就是擴大了歷史文化名城范圍，從此前的中心城區擴大到了全市范圍，農村地區的歷史建筑也納入了保護范圍。”市人大代表、北京城建天寧消防總經理黃一品多次參與了條例重新制定的調研。

  條例草案規定，北京歷史文化名城的范圍涵蓋北京全部行政區域，主要包括老城、三山五園地區以及大運河文化帶、長城文化帶、西山永定河文化帶等。

  “上一版歷史文化名城保護條例主要涵蓋范圍是老城，就是北京經典的‘凸’字形的老城范圍。”市政協委員、中國古跡遺址保護協會副理事長舒小峰也看出了這 個變化，而正在重新制定的條例，保護范圍和對象已經擴大到了整個北京市范圍之內，包括三山五園、三個文化帶、古村落、古道等都在保護范圍內，核心區固然是 重中之重，但注意力不僅僅局限在核心區。

  舒小峰認為，這點意義很大。“把整個北京都納入歷史文化名城保護體系里，不僅老城的胡同、四合院不能再拆，古村落、古道等歷史景觀也要進行保護。”

  不僅如此，黃一品表示，條例草案還提出推進京津冀歷史文化名城保護體系的建設，以求做到保護標準的統一。

  進行目錄化管理便于監督

  保護名錄制度也是此次重新制定時新增的制度。條例草案規定，區政府根據普查情況組織專家論證，依據有關標準提出保護名錄初選名單。公示后的結果，報送北京市歷史文化名城保護委員會復審。

  “進行名錄化管理不僅可以加強保護，也更便于公眾監督，一旦進入名錄，大家就都知道，可以加強監督。”市人大常委會城建環保辦相關負責人解釋。

  “條例草案提出，任何單位和個人可以向所在地的區人民政府申報、推薦保護對象。如果我住的是一個有價值、有故事的老房子，我就能向政府部門推薦。”市人大代表、北京建筑大學教授秦紅嶺也全程參與了條例重新制定，對于這條印象深刻。

  重新制定的條例還提出了強制申報制度和預先保護制度，各區普查后，符合條件但沒有列入的，名城委員會可以建議納入名錄，防止遺漏。

  新增的預先保護制度則是一種應急的管理。尚未納入保護名錄，區政府核實初步確認有保護價值的，應該確定為預先保護對象，向所有權人、使用人發出預先保護通知，告知應該采取的保護措施。

  “隨著社會進步，我們是逐步認識到一些文物的價值，所以預保護制度十分有必要。我們代表們調研過北京坊，有些建筑是上世紀70年代的，對于這些建筑，要不要保護大家分歧較大，這類文物就可以進行預保護。”黃一品說。

  2 誰來保

  建立保護責任人制度

  條例草案提出，市政府負責歷史文化名城保護工作，區政府負責本行政區域內的歷史文化名城保護工作。

  黃一品認為政府應該主導一些文物保護。“現存歷史文化建筑絕大多數的產權還是在政府部門，比如，位于西城的京報館是民國時期的重要歷史文化建筑，我們在調研的時候發現，此前京報館被十幾家單位占用。前不久政府協調騰退，修舊如舊，將京報館整體保護起來。”

  同時，條例草案提出，歷史文化名城的保護實行保護責任人制度。比如，老城、三山五園地區、三條文化帶的保護責任人是所在地的區政府。街道辦、鄉鎮政府、所有權人、使用人、保護管理單位都可以成為保護責任人。無法確定保護責任人的，由市、區政府制定。

  “對各類保護對象，分別設立保護責任人，是為了把責任落實到人。”市人大常委會城建環保辦相關負責人解釋。

  舒小峰表示，條例草案要求，在出現問題之前先明確各方責任，他們對日常維護保養就負有了法律責任，一旦出現問題就能找出來，可以直接追究相關單位和負責人的責任，甚至有可能涉及刑事責任。“可以說是動真格兒的了。”

  3 怎么保

  對不同保護對象分級分類管理

  條例草案在擴大保護范圍后，還就不同保護對象分別設立措施，分級分類管理。

  “歷史文化街區、名鎮、名村核心范圍是管得zui嚴的，建設控制地帶、成片傳統平房區和特色地區都有相應的保護要求。”市人大常委會城建環保辦相關負責人介紹。

  按照條例草案，在歷史文化街區、名鎮、名村的核心保護范圍內，不得進行新改擴建活動，但是，新改擴建必要的市政基礎設施、公共服務設施以及按照保護規劃 進行風貌恢復建設除外；在歷史文化街區、名鎮、名村的核心保護范圍內進行必要的市政基礎設施、公共服務設施以及按照保護規劃進行風貌恢復建設的，應當嚴格 保護歷史格局、街巷肌理和傳統風貌，鼓勵聘用傳統工匠，盡可能采用傳統工藝和材料。

  在成片傳統平房區和特色地區內新建、改建、擴建建筑物、構筑物的要求則簡明很多。只提出，按照保護要求使用新材料、新技術和現代設計手法的，應當注重保護歷史格局、街巷肌理和傳統風貌。

  老字號被鼓勵原址、原貌保護。傳統節目、特色民俗、特色工藝、方言則要求加強研究記錄，并加強對具有歷史價值的老字號、老物件、老手藝、老劇目等保護利用。

  4 怎么用

  “利用和保護并不矛盾”

  相比于2005年版的保護條例，正在重新制定的條例新設立了“保護利用”一章，提出了合理利用和有序開放的原則，鼓勵和支持歷史建筑、歷史文化街區、名村和傳統村落利用與開放。

  “保護利和保護并不是矛盾的。我認為，可以根據文物不同的種類，開設博物館、書吧等，既能夠復原一段歷史，又能將文物的利用價值zui大化。”黃一品說。

  條例草案鼓勵歷史建筑結合自身特點和周邊區域的功能定位，引入圖書館、博物館等文化和服務功能。

  “房子如果不用壞得更快。”黃一品說，“比如京報館，完全可以開辟成為報業歷史博物館供百姓參觀。不過，歷史建筑利用的前提是必須跟文物原有的性質相關，利用是為了更好地保護。”

  “歷史文化名城的保護，一定不是博物館式的、‘冰冷式’的保護。城市是一個活的有機體，有人，有生活，有各種業態。zui好的保護，其實是找到合理的利用模 式，用起來才能保起來。”秦紅嶺提出了相同的看法，她表示，目前，對文物的活化利用主要集中在文化業態，可以探索更多業態引入，進行創新和松綁；另一方 面，應當思考如何可持續性地利用。

  舒小峰也認為，歷史文化名城保護的方向，是要通過有效的保護，實現人與建筑、環境的和諧相處。所以改善居民生活條件，也寫在了條例里，這些年一直在探索申請式退租、房屋置換等方式。有原住民生活，老城才有活力，才能保持原有生態。

  歷史建筑可依法轉讓、抵押

  條例草案明確提出歷史建筑可以依法轉讓、抵押、出租。“這是保護理念的重大轉變，如果自己沒有能力保護，可以讓更有能力的人保護。”市人大常委會城建環保辦上述負責人稱。

  此外，對于工業遺跡等歷史建筑在符合規劃、正面清單以及結構、消防、環保等要求的前提下，實際使用用途與權屬登記中土地用途不一致的，可以向規劃和自然資源管理部門申請變更使用用途，有關部門按照變更后的用途依法辦理審批手續。

  “原來的規定比較死，實際上，擁有產權也好、使用權也好，只要依法盡到保護的責任或利用的責任，一些問題可以用市場化的手段來解決。”黃一品說。  

  秦紅嶺則認為，歷史文化名城保護是全社會的共同責任，光靠政府力量無法完成，應當加強社會參與度。對于文物、歷史建筑，應當盡量公益性、開放性使用，但 也需要后續的資金維護，可以嘗試歷史建筑的“認養”制度，吸納有能力的企業參與保護利用或出資購買第三方服務，以多元化利用社會資金。不過，這種模式要對 企業的權利和義務進行明確，考驗“劃線”的能力。

  市人大代表、天街集團董事長李樺也認為，歷史建筑長期維護需要資金，這種資金也不能完全是政府來付，應該綜合施策，文物的保護是全民性的，在政府的引導下，引進資本對文物保護。

  “這次修法從法律上給社會力量參與名城保護提供了依據。”舒小峰說。

  聲音

  把整個北京都納入歷史文化名城保護體系里，不僅老城的胡同、四合院不能再拆，古村落、古道等歷史景觀也要進行保護。——舒小峰

  房子如果不用壞得更快。不過，歷史建筑利用的前提是必須跟文物原有的性質相關，利用是為了更好地保護。——黃一品

  城市是一個活的有機體，有人，有生活，有各種業態。zui好的保護，其實是找到合理的利用模式，用起來才能保起來。——秦紅嶺

  歷史建筑長期維護需要資金，這種資金也不能完全是政府來付，應該綜合施策，文物的保護是全民性的，在政府的引導下，引進資本對文物保護。——李樺

  ■ 建議

  亟待完善法律體系

  目前，北京已經有一些社會力量參與文物保護的案例，比如正陽書局等。

  “但畢竟還是一些個例，只能靠相關政策、文件作為依據，實施起來還會有一些困難。而且在實際操作中也發生過一些問題，比如一些使用方沒有很好地保護文保單位，未來在實施中要加強管理。”舒小峰說。

  李樺也發現，目前如何利用文物和一些現行政策不太吻合，比如說產權問題。

  “現在騰退的很多歷史建筑，依然用來住人，因為之前這個建筑的功能就是居住，變成經營性場所就跟政策沖突，目前沒有法規對接。”李樺認為，一個政策的出臺一定是系統性的，現在還存在這個問題。

  他還提出了稅收問題。“文物保護本身是一個公益性行為，但變更產權就會被視同為銷售，得交稅，誰交這筆稅也是問題”。

  黃一品覺得可以利用現代科技保護歷史建筑。

  “一個建筑包括很多信息，包括施工工藝、三維立體結構、建筑材質等。比如一根大梁弧度是多少，之前都是靠工人憑自己的想象復原。現在我們的手段已經很先 進了，可以錄像，還有很多技術手段進行測量，我們可以用數字化的方式把它存儲下來，下一次再修繕保護的時候就會做到‘修舊如舊’。”

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